導語

2024年11月11日，在阿塞拜疆首都巴庫舉辦的第29屆聯(lián)合國氣候變化大會、（COP29）開幕第一天，會議東道國在官方網(wǎng)站發(fā)布了一則題為“COP29在巴庫開幕：全球碳市場取得突破”的消息，引發(fā)了業(yè)內(nèi)對全球碳市場啟動的熱議。11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會上順利通過了表決。

總體來說，COP29在《巴黎協(xié)定》第6條談判上取得了核心進展。在各國努力下，本次大會推動了《巴黎協(xié)定》第6條的若干實施細則達成一致，并進一步明確了下一步工作安排。本次大會成果為推動國際碳市場實質(zhì)意義上啟動奠定了更加堅實的基礎，但國際碳市場的建設涉及國家多、各方訴求差異大，是一個復雜的系統(tǒng)性工程。梳理本次大會取得的工作進展和下一步待解決的事項來看，國際碳市場離實質(zhì)意義上啟動仍有不少工作需要完成，后續(xù)進展值得各相關方持續(xù)關注。

《巴黎協(xié)定》第6條的

由來和建設進展

《巴黎協(xié)定》是現(xiàn)階段全球應對氣候變化國際合作的基石，締約方以“國家自主貢獻”（Nationally Determined Contributions，NDC）的方式設定自己的減排目標和實施計劃，通過全球盤點機制，各締約方NDC每五年更新一次?！栋屠鑵f(xié)定》第6條鼓勵締約方之間通過合作完成它們的NDC，既允許締約方買入其他締約方的“可國際轉讓的減緩成果”（ITMOs）來完成本國的NDC。《巴黎協(xié)定》第6條為建立一個國際碳市場奠定了基礎，設計了兩種國際碳交易合作方式：

6.2條機制允許締約方之間直接開展減排合作，跨國轉移ITMOs。需受聯(lián)合國層面在碳排放核算方面的監(jiān)管，ITMOs跨國轉移牽扯到轉出國和轉入國NDCs的相應調(diào)整。6.2條機制的核心就是對這類“相應調(diào)整”做出規(guī)范和管理。6.2條下允許締約方之間自行設計減排機制，方法學制定較為靈活，由締約雙方自行雙邊協(xié)商制定，兩國之間達成共識就可以確立方法學并著手開發(fā)項目。

6.4條機制明確，建立一個基于項目的減排量生成機制（類似京都議定書下的清潔發(fā)展機制），由聯(lián)合國監(jiān)督管理，在聯(lián)合國層面建立統(tǒng)一的規(guī)則、標準和管理流程。清潔發(fā)展機制（CDM）確立了發(fā)達國家當買家、發(fā)展中國家當賣家，6.4條機制項目雖然主要還是在發(fā)展中國家，但發(fā)展中國家既可以當買家、也可以當賣家。

6.2條機制和國際上現(xiàn)存的跨國自愿減排交易既有相似之處，也有新的特點?？鐕栽笢p排交易處于自發(fā)狀態(tài)，并不對關聯(lián)國家的NDC產(chǎn)生關系，因此減排量存在重復計算或重復使用的風險。而第6.2條機制直接關聯(lián)NDC調(diào)整，并且要完全解決重復計算問題。

6.4條機制與我國國家核證自愿減排量（CCER）也有相似的地方，在方法學、項目審核、減排量核查、減排量簽發(fā)等管理流程上是類似的。而最大的不同在于CCER是中國政府監(jiān)管的機制，只用于國內(nèi)市場，目前不用于減排量的國際轉移。6.4條機制進行減排量跨國轉移時涉及到NDC締約方之間的相應調(diào)整，一旦ITMOs進行了跨國轉移，就需要在聯(lián)合國層面報備，并相應調(diào)增購入國的NDC，調(diào)減出售國的NDC。

為了便于理解6.2條和6.4條談判的進展，特別是大家關注的國際碳市場實質(zhì)啟動的要素，我們以國家核證自愿減排量（CCER）機制的重啟要素作為對照，以便更直觀地理解第6條國際碳市場的進展程度。可以看到，目前第6.4條的方法學仍在制定中，注冊登記系統(tǒng)如何建設仍在討論中，NDC如何調(diào)整尚未完全明確。由于第6條技術上的復雜性和談判上的利益分歧，6.2條和6.4條機制的進展速度明顯慢于CCER的重啟。

表  6.2條、6.4條機制進度和CCER對比

CCER機制的管理機構為生態(tài)環(huán)境部國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（簡稱“國家氣候戰(zhàn)略中心”）。2023年10月，CCER頂層設計文件《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》和第一批CCER方法學發(fā)布。2024年6月，確定了第一批CCER審核機構。2024年9月啟動項目申請，首批項目掛網(wǎng)公示。目前，已有項目進入注冊申請階段，尚未完成減排量簽發(fā)。

6.4條機制的管理機構為SBM（Supervisory Body for the Mechanism，機制監(jiān)督機構）。SBM的主要職責是監(jiān)督和管理第6.4條下的溫室氣體減排機制，確保其符合《巴黎協(xié)定》的要求，促進全球氣候目標的實現(xiàn)，同時維護機制的環(huán)境完整性和透明度。6.4條機制以全球性統(tǒng)一規(guī)則為核心，確保所有參與方在同一框架下運作，旨在取代《京都議定書》CDM機制，構建更高效的碳減排機制。目前，6.4條機制已經(jīng)公布了包括項目開發(fā)標準、項目開發(fā)程序、方法學開發(fā)程序等技術文件，同時匹配了CDM項目可以在2025年前過渡到6.4條的時間窗口。

未來一年，6.4條機制運行的保障機制理論上需要配齊，至少需要具備CDM過渡項目提交申請并完成評估的基本條件。針對全新的6.4條機制減排項目的開發(fā)，目前技術規(guī)則仍有較大的缺失，方法學、工具、指南等相關指導性文件仍有待出臺。從SBM的2025年度工作計劃中也可以看出，未來一年中重點需要完成的工作計劃包括一系列方法學工具的建設，以及幾大領域下的重點CDM方法學的轉化。在審核機構方面，目前也已經(jīng)開放了申請，并且有8家機構的申請已經(jīng)得到了公示，我國的質(zhì)量認證中心（CQC）也在其中。

6.2條機制的管理機構為SBSTA（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice，科學與技術咨詢附屬機構），主要為公約、巴黎協(xié)定等實施提供科學、技術和方法學的咨詢支持。SBSTA的職責涵蓋廣泛，包括溫室氣體清單、氣候變化適應和減緩技術、能力建設以及碳市場機制。6.2條機制下各國可根據(jù)自身國情和合作形式設計方法學，由參與國指定的第三方審核機構實施核查。目前部分國家已在雙邊或多邊框架下開始試點，如瑞士-泰國、日本-印尼合作項目。但該機制下的項目申請、減排量簽發(fā)和NDC調(diào)整在聯(lián)合國層面尚未啟動。

《巴黎協(xié)定》第6條的談判焦點

通過上面的盤點和對照，不難發(fā)現(xiàn)，《巴黎協(xié)定》第6條的真正落地還需要明確不少實施細則。自2015年《巴黎協(xié)定》通過以來，第6條的實施細則一直是全球氣候談判的焦點。

早期階段（2015年-2018年）：市場機制框架奠定，細則制定遇到阻力。各國主要爭議集中在如何避免碳減排量的“雙重計算”、環(huán)境完整性的保障措施，以及減排項目的過渡安排，特別是如何處理《京都議定書》遺留的CDM項目。

中期階段（2019年-2021年）：格拉斯哥氣候大會（COP26）形成基本框架。國際碳市場的管理框架和運作模式的輪廓顯現(xiàn)，同時，各方對如何避免碳減排量的“雙重計算”達成共識。6.2條制定了如何核算和報告ITMOs的具體規(guī)則；6.4條規(guī)定了機制運行模式、規(guī)則和基本程序框架，確立了監(jiān)督機構并明確其職責。

近期階段（2022年-至今）：雙邊合作試點開展，談判聚焦實操細則。近年來，多個國家啟動雙邊合作試點，例如瑞士與泰國、日本與印尼合作開發(fā)的ITMOs項目。與此同時，各方針對《巴黎協(xié)定》第6條的談判，進一步聚焦到了實操層面。

6.2條機制的談判焦點

一是監(jiān)管方式和力度。第6.2條是一個相對靈活的合作框架，對于如何實施監(jiān)管各方持不同意見。總體來說，以歐盟為代表的發(fā)達國家（一般是買方）致力于采用更強有力的監(jiān)管來保障減排的真實性、透明度和有效性，但發(fā)展中國家（一般是賣方）則需要機制具有開放性和靈活性，才能鼓勵更多的參與，避免過度監(jiān)督帶來的負擔。

二是注冊登記系統(tǒng)。各國在如何建立國際注冊登記系統(tǒng)，以及如何與國家注冊登記系統(tǒng)同步信息方面存在分歧。以美國為代表的國家反對國際注登系統(tǒng)記錄與ITMOs無關的數(shù)據(jù)，支持分散的管理模式。非洲國家、小島嶼國家聯(lián)盟、最不發(fā)達國家等則強調(diào)，要允許它們使用國際注登系統(tǒng)，或者出資支持它們建設本國注登系統(tǒng)。

6.4條機制的談判焦點

一是公平發(fā)展問題。在COP29開幕前，6.4條的主管機構SBM通過了方法學制定和碳清除活動的兩項技術標準，引起了強烈反響。部分國家表示支持，希望更快推動機制啟動運行。但熱帶雨林國家聯(lián)盟等表示質(zhì)疑，認為其工作程序存在不合理性，在缺乏締約方授權的情況下就通過標準，并且對公平發(fā)展問題考慮不足，要求對減排項目實施可能導致的碳逆轉、碳泄漏、人權等問題明確應對方法。

二是減排質(zhì)量問題。對于6.4條下減排項目的標準，各方討論主要圍繞如何保障環(huán)境完整性、避免雙重計算、提高透明度、建立問責制度等展開。另一方面，對于歷史項目如何從CDM過渡到第6.4條，以歐盟為代表的締約方要求考慮其額外性，認為直接過渡會削弱巴黎協(xié)定的雄心，導致減排效益較差的項目進入新機制。

三是CDM基金的轉移。這方面討論主要圍繞停止CDM機制運營的時間，以及CDM基金剩余資金的去向開展。大部分國家（歐盟、小島嶼國家聯(lián)盟、挪威、拉丁美洲和加勒比國家共同體、英國等）支持分階段停止CDM并制定時間表。對于資金轉移，大多數(shù)締約方支持轉移到適應基金（Adaptation Fund，用于支持容易受到氣候變化影響的發(fā)展中國家）或者表示靈活態(tài)度，一些締約方還呼吁將資金用于能力建設和開發(fā)第6條框架，但巴西等國家明確反對將第6條作為基金轉移的去向，最多支持轉移到適應基金。

COP29大會《巴黎協(xié)定》

第6條的談判成果

2024年11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會上順利通過了表決。

6.2條最新談判的主要成果

明確了ITMOs只有經(jīng)首次轉讓方授權才能首次轉讓。

明確了各締約方需提交參與6.2條的初始報告和后續(xù)的年度信息表格，包括綜合信息表、國家授權表、ITMOs轉移和使用表、ITMOs持有表共4個年度信息表格。管理機構將對年度信息進行一致性檢查和技術專家審查，并將公開顯示一致性檢查綜合報告。

6.4 條最新談判的主要成果

注意到管理機構SBM已經(jīng)制定了2025年工作計劃，鼓勵SBM加快制定第6.4條方法學（包括標準化基線、額外性、碳泄漏、碳清除的非永久性和逆轉等相關的標準、工具和指南），并加速修訂原有的CDM方法學使之能用于6.4條。

明確東道國應盡早提供項目授權聲明，聲明應包含減排量是否授權用于NDC或其它國際減排目的，SBM后續(xù)將明確相關流程并提供聲明模板。

將建立6.4條注冊登記系統(tǒng)，可供所有締約方使用。各國也可建立本國自己的登記系統(tǒng)，并自愿鏈接到聯(lián)合國的登記系統(tǒng)，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)查看和減排成果轉移，避免重復計算。

決定CDM機制下的植樹造林和再造林項目，可過渡到第6.4條。需要在2025年12月31日前，由項目業(yè)主提出申請，并由東道國指定機構批準。

接下來，東道國需要在2025年底前對CDM過渡項目給出授權文件，明確是否授權這些項目轉為6.4條項目，是否授權這些項目減排量進行國際間轉移。與此同時CDM方法學向6.4條方法學過渡要進行系統(tǒng)的修訂，也需要在2025年底前完成。

值得注意的是，2023年底前已經(jīng)有一批清潔能源、廢棄物、清潔爐灶類的CDM項目業(yè)主申請將項目轉為第6.4條項目。此次第6.4條最新決議，進一步為植樹造林和再造林項目提供了新的窗口期，可以延長到2025年前提交項目轉移申請。

在方法學進一步明確后，預計6.2條和6.4條實施的重難點就將落到如何實施NDC的相應調(diào)整方面。一方面NDC調(diào)整關系到各國家的重大利益，另一方面各國NDC的口徑存在著巨大的差異，如何對NDC加減存在很大的技術難度，預計在這一議題上還需要做很多工作。

國際碳市場進展展望及對我國

電力企業(yè)的影響分析

對于我國電力企業(yè)而言，國際碳市場的發(fā)展將給電力企業(yè)帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。

機遇方面，第6條下的國際碳市場將為我國電力企業(yè)創(chuàng)造了更廣闊的國際市場空間，我國電力企業(yè)在清潔能源領域具有較強的技術實力和豐富的項目經(jīng)驗，特別是在“一帶一路”國家投資了眾多的清潔能源項目，可以結合項目東道國所在的實際情況將這些項目開發(fā)為碳減排項目，并爭取通過《巴黎協(xié)定》第6條的認證，從而在國際碳市場中出售，獲得額外的經(jīng)濟收益。與此同時，隨著國際碳市場的發(fā)展，碳資產(chǎn)將成為企業(yè)的重要戰(zhàn)略資源，我國電力企業(yè)需要加強對碳資產(chǎn)的管理，包括碳信用的開發(fā)、計量、監(jiān)測、交易等環(huán)節(jié)，建立健全碳資產(chǎn)管理體系，培養(yǎng)專業(yè)的碳資產(chǎn)管理人才，提升企業(yè)在碳市場中的運營管理能力，更好地把握碳市場帶來的機遇。

挑戰(zhàn)方面，國際碳市場的發(fā)展將促進碳定價機制的全球推廣與跨國鏈接，或間接導致我國碳價水平的提升，將增加火力發(fā)電機組的碳排放成本和經(jīng)營壓力。為了滿足全國碳市場的要求，火力電力企業(yè)需要投入大量的資金用于節(jié)能減排技術改造、設備更新以及碳排放監(jiān)測和管理等方面，否則需要承擔高額的碳配額購買成本。對于一些以火電為主的電力企業(yè)來說，可能會面臨成本上升的壓力，影響企業(yè)的盈利能力。從碳減排開發(fā)的角度來看，國際碳市場要求碳減排項目的開發(fā)必須結合東道國的實際情況做出更加本地化的策略，并對項目進行更加嚴格的監(jiān)管，以確保碳減排的真實性和可靠性。我國電力企業(yè)國際化過程中要特別注重培養(yǎng)這方面的能力，建立分區(qū)域、分國別開發(fā)項目的策略，并為項目建立碳排放監(jiān)測體系，加強對數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和透明度。這對企業(yè)的信息化建設和數(shù)據(jù)管理能力也提出了更高的要求，需要企業(yè)加大相關方面的投入，以滿足國際碳市場的監(jiān)管要求。

來源：國家能源集團之聲

作者:林立身 等

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